分析我国当前形势，过于依赖投资拉动的老办法很难解决新问题；靠积极的财政政策和宽松的货币政策只能救一时之急；长期高能耗、高污染的粗放型工业以及过度的城市扩张已经退无可退，回旋余地越来越小。面对这种复杂局面，个人认为，需要抓住农民、农业与农村这个主要矛盾，把农村宅基地所有权首先归还农民，推动这部分土地资源向县城和中心镇优化配置，实现土地升值、资本盘活和结构调整三大目标。只有这样，才能把握可持续发展的基本条件，走上由内需主导的常态增长轨道，处变不惊地应对各种风险和挑战。 ――作者如是说
彭真怀
应把“三农”放在决策的起点上
如果继续牺牲农民、农业与农村，不仅难以支撑工业化和城市化的增长幻象，而且会加剧原本复杂的国内形势。
从上个世纪80年代后期至今，我国经济增长过度依赖工业化和城市化，留下了财税体制缺陷、要素价格扭曲等一系列后遗症。根据笔者的调研，片面推进工业化和城市化正在透支国家的承载能力，并凭借其巨大惯性支配着各级官员的行为方式，失衡的利益格局迟迟得不到有效调整。如钢铁、水泥等传统产业产能过剩，风电设备、多晶硅等新兴产业重复建设；全国655个城市中有400个缺水，有200个严重缺水，但仍有182个不切实际地要建设国际大都市；一些城市的高房价，以及接连出现的重特大生产安全事故、交通安全事故、食品药品安全事故和环境污染事件等。
笔者认为，片面推进工业化和城市化的背后，是强制性剥夺农村的劳动力、资金和土地资源。有数据显示，在建国60多年中，农民为工业化倒贴了30万个亿，其中75.1%来自工农业产品价格剪刀差，13.2%来自农业税，11.7%来自银行储蓄。在过去30多年里，农民还为城市化被迫放弃了土地级差收入30万个亿。
应该清醒地看到，农民、农业与农村的状况决定着政权兴衰。纵观历史风云，如何对待“三农”，是历朝历代治乱成败的首要因素，也是始终影响我国经济社会发展的主要矛盾。但让笔者深感忧虑的是，至今很多人仍然昧于国情，“拿农村的地、发工业的财、做城市的梦”，把农民、农业与农村排除在工业化和城市化之外。
诚然，从其他国家、特别是发达国家现代化的一般规律看，农民通常占总人口的10%以下，农业就业大约只占就业总量的5%以下。但我国国情不同，农民占总人口的70%以上，农业就业占就业总量的50%以上。如果农民下降到30%，就要从农村转移5亿多人口；如果农业就业下降到10%，就要从农业转移2亿多劳动力。
此外，片面推进工业化和城市化的通行做法，就是把卖地作为地方政府的主要财源，用银行撬出来的贷款支持土地几十倍、几百倍升值，预支未来50～70年的土地收益。统计数据显示，2009年全国土地出让收入高达14239亿元，一些城市的卖地收入居然占当年财政收入的五、六成之多。这种“一荣俱损”的短期行为，本质上是一个政府主导的政绩工程陷阱，造成了农民更加贫穷、农业更加困难和农村更加衰败。
还值得关注的是，长期以来，我国对城市和市民实行“统包”，对农村和农民实行“统制”，盘根错节地纠结着政治、经济、文化、社会各领域和财税、金融、教育、医疗各方面的矛盾。现在，由于农村社会保障体系不健全、农民就业不充分、失地农民利益补偿不到位所导致的群体性事件，越来越成为社会不稳定的导火索。个人认为国家应是一个命运共同体，不能把发展建立在市民受益、农民受损的基础之上。在这个问题上处理不当，就会激化各种矛盾，导致停滞不前甚至倒退。
综上所述，笔者的观点就是：在调整经济结构、转变增长方式的艰难转型阶段，难度不在于如何使工业化和城市化的目标更高，而在于如何使发展更有利于改善绝大多数人的生活。有时宁可把步子放得慢一点，也要理清思路，避免在关键时刻选择错误的方向。应当把农民、农业与农村放在调整经济结构、转变增长方式的决策起点上，这有利于纲举目张地解决当前的国内问题。事实上，笔者认为，土地高度集中、财富分配不均和贫富差距拉大等各种社会冲突本身并不可怕，可怕的是不能用正确的方法及时化解。由此，应抓住主要矛盾，从制度安排上弱化地方政府“以地生财”的冲动，果断纠正“先市民、后农民，先工业、后农业，先城市、后农村”的做法。
小城镇承载未来发展的希望
以县城和中心镇推动城乡统筹发展，应成为我国可持续发展的国家战略，这也是继家庭联产承包责任制、市场体制之后的又一次制度创新。
在笔者看来，优先发展县城和中心镇，才能避免城市与农村生活方式的偏颇和缺点，最终形成城乡一体化发展新格局。举例来说，长三角的1300多个县城和中心镇,早已参与周边城市的人口和产业分担功能，像树根一样扎在沃土里。笔者在浙江省安吉县进行专题调研时就了解到，这个县的15个乡镇中，有12个全国优美乡镇，过着“人人都有好工作、个个都有好身体、家家都有好收入、处处都有好环境、天天都有好心情”的生活，在城乡统筹发展方面堪称典范。安吉的探索告诉我们，城乡差距越大，制度创新的潜力也就越大。
对于小城镇建设，笔者认为，应主要关注以下几个方面的制度创新：
――从土地制度创新看，要把农村宅基地所有权首先归还农民，包括地上物请求权、自由处分权、相邻关系权等，从产权制度上保证农民的财产性收入。从现实情况看，由于农村集体土地所有权有多个代表，加上《宪法》、《物权法》等相关法律法规对土地权益的规定含糊不清，很多地级以上城市借着“非经政府征地，任何农地不得转为非农用途”的垄断地位，通过地根撬动银根，把农地产权单方面转移为政府所有。笔者认为，我国缺的不是土地，而是有效开发利用土地资源的制度。应当允许农村宅基地以股权等多种方式参与县城和中心镇建设，承认、规范和完善小产权房的合法通道以平抑房价，实行城乡建设用地的同地、同价和同权，让农民分享到土地农转非所带来的级差收入。
――从户籍制度创新看，要放宽落户条件，允许有稳定住所和收入的青壮年农民及其子女首先成为县城和中心镇人口。这一步迈得好不好，主要看能不能解决好3个具体问题：一是进得去，这就需要赋予农民进镇身份。二是进得起，这就需要把农村宅基地所有权首先归还农民，当农民选择进镇就业或定居时，可以通过宅基地所有权获得经济补偿，同时也获得进镇落户或创业的启动资本。三是留得住，这就需要为进镇农民提供平等的居住和就业机会，让他们享受平等的失业保障制度、低保制度、教育制度和医疗保险制度等公共服务，做好由土地保障向就业保障和社会保障的衔接,最终全面完成人口城镇化。
――从行政管理制度创新看，要赋予县城和中心镇社会管理和公共服务职能，提高基本财力保障水平，合理设置机构和配备人员编制。从1998年起，以“撤并乡镇、精简机构、分流人员”为主导思路的改革，一味地要求精简和压缩，上收了乡镇财政、工商、税务和公安等管理权限，造成基层政权责任无限大、财力无限小的尴尬境地。此外，笔者还注意到，目前尽管有发达的县城和中心镇已经具备很大的经济规模，甚至超过西部的一个省，但在管理机构设置和决策权限上却仍然是一个镇级建制。有乡镇干部曾表示，对于他们这些人口达到10万人以上的县城和中心镇，应当进行县辖市性质的强镇扩权试点。
――从社会保障制度创新看，要切实解决好农民在县城和中心镇的居住、就业和生活保障问题，提供包括教育、医疗、养老和救助等社会保障。就目前而言，家庭联产承包责任制已经出现了许多新情况。比如当时是按人口分配的耕地，30年不变，新增的不分配，离开的也不退还。这就造成了青壮年农民种田无地、上班无岗、低保无份，像候鸟一样在城乡之间迁徙流动。笔者在通江县先念小学见到一个小女孩，她神情忧伤地说：“爸妈还不回来，我都长大了，他们会不认识我了。”青壮年农民用自己的汗水、泪水甚至生命建设城市，是劳作最辛苦、生活最艰难和变动最频繁的群体，却享受不到与市民同等的国民待遇。改变这种状况，就需要以县城和中心镇承载他们的未来，从流动就业向稳定就业转变，从简单劳动力向现代产业工人转变，从劳动权益保护向无差别社会保障转变。
综上所述，面对经济复苏脆弱、社会冲突凸显和自然灾害频发的复杂局面，我们需要找到符合国情的可持续发展空间。而笔者认为，这个空间的具体落点就在县城和中心镇。由此，应把小城镇建设上升到国家战略高度，这有利于更加有效地缩小城乡差别，有利于更加可靠地保证粮食安全，有利于更加均衡地推动工业化和城镇化进程，而国家的经济结构、增长方式和生产力布局也必然因此发生积极而深刻的变化。这是我国所拥有的一个长远优势，寄托着全国人民追求幸福生活的梦想。
农村产权制度改革势在必行
“三农”问题从“基础地位”，到“首要位置”，再到“重中之重”。表述上的不断变化，表明一号文件走到了一个需要重新思考的关口。
缘何出现增产不增收现象
今年1月31日，新华社受权发布了中共中央、国务院《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》。从内容上看，这个文件衔接了2004年~2009年6个一号文件的各种措施：一是多予，包括对种粮农民直接补贴、良种补贴、农机具购置补贴和农业生产资料综合补贴，对粮食主产县和财政困难县实行奖励补助等。二是少取，包括取消农业税、屠宰税、牧业税和农业特产税，实行农村免费义务教育，建立新型农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度，启动新型农村社会养老保险试点等。三是扶持，包括对水稻、小麦、玉米、大豆和油菜籽等品种实行最低收购价、临时收储等价格支持和调控措施，优先支持农村饮水安全、公路、电网和农村沼气等基础设施建设等。
在笔者看来，上述7个一号文件立论的依据，基本还停留在农产品短缺时期。每年都围绕着“泛粮食安全”制定政策，一次又一次地给农民增产就可以增收的希望。但是在现实实践中，却出现了不少与7个一号文件设想相反的现象，如粮食增产不增收，“高产、弱县、穷农民”等。为什么会这样？个人认为，主要有以下几方面原因：
首先，种粮成本不断上升。从农业部得到的数据显示，稻谷、小麦和玉米的种粮成本近年来直线上升，亩均净利润已经下降到185.2元。而种粮补贴低于种粮成本的增长，严重挫伤了农民的积极性，“种粮口粮化、农业副业化、农民兼业化 ”趋势越来越明显。从总体上看，政策性补贴的激励作用正在逐年衰减，粮食风险基金制度也陷入了产粮越多负担越重、贡献越大义务越多的怪圈。
其次，生产模式的落后。自清朝中期以来，农民、农业与农村以传统村落为单元，农地零散化、细碎化耕作时至今日没有发生根本性变化，全国2.5亿个超小农户承包了18亿亩的耕地资源，平均每个农户的经营规模大约为7亩。根据笔者在农村调研掌握的情况，农民人均耕地面积仅有1.39亩，其中14个省份人均占有耕地不到1亩，660多个县人均耕地不足0.5亩，低于联合国确定的每人0.8亩的最低警戒线。
一号文件尚需增强操作性
人们都还记得，1984年10月1日，在庆祝建国35周年的盛大游行中，当农民队伍高抬“联产承包好”五个大字的巨幅标语牌走过检阅台时，广场上的所有人都为农民有饭吃、有衣穿而欢呼，发自内心地称赞中央一号文件好！笔者为此专门调阅了1982年至1986年的5个一号文件，分别是《中共中央批转〈全国农村工作会议纪要〉》、《当前农村经济政策的若干问题》、《关于一九八四年农村工作的通知》、《关于进一步活跃农村经济的十项政策》、《关于一九八六年农村工作的部署》。这些文件最大的特点，就是紧密联系当年需要解决的实际问题，内容短小精悍，语言通俗易懂，没有穿靴戴帽的修饰，没有重复繁琐的指示，充满了乡土气息，针对性和实际操作性都很强。
相比之下，2004年至2010年的7个一号文件，分别是《关于促进农民增加收入若干政策的意见》、《关于进一步加强农村工作提高农业综合生产能力若干政策的意见》、《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》、《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》、《关于切实加强农业基础建设进一步促进农业发展农民增收的若干意见》、《关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》、《关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》。这些“意见”、“若干意见”篇幅都在上万字，内容却越来越习惯于在理论层面绕来绕去，回避农村产权这个核心问题。涉及具体的三农政策，也大多是“鼓励”、“扶持”等口号式提法，缺乏细化配套的操作措施。
笔者曾做过一个调查，有63.4%的农民对2004年以来的7个一号文件内容“不清楚”、“不明白”；有59.1%的基层干部认为文件“不大可能”或“不能”为农民增收带来实在的帮助，原因是“政策落实困难”。他们举例说，像增加农民收入、提高农业综合生产能力、建设社会主义新农村、发展现代农业、夯实农业基础、保持农业农村经济平稳较快发展以及统筹城乡发展这些根本性问题，怎么可能是一年所能完成的任务？
此外，还有些地方反映说，2004年以来的7个一号文件所规定的有限政策，在城乡分治、条块打架的乱局中经常被各部门“各取所需”。如财政支农资金的约70%被用作农业行政事业单位人头费，而没有放在农业生产本身。
农民增收不能永远靠补贴
从趋势上判断，随着农业生产基础薄弱、后劲不足、科技支撑乏力，旱涝等灾害不确定性增大，农资价格上涨等各种不利因素交集在一起，农民收入增长的难度会越来越大，农业生产的制约会越来越多，农村改革发展的任务会越来越重。仅靠多予、少取和扶持等蜻蜓点水的办法，显然是不够。例如，在2009年，农民人均纯收入首次突破5000元大关，但与市民相比，绝对差距仍在1万元以上。
笔者认为，从根本上说，农民收入的可持续增加不可能永远靠补贴。农村宅基地所有权不清，农民承包地使用权不能抵押，是城乡差距的根本症结所在。要想让农民持续增收，就必须改革农村产权制度，增加农民合法、稳定和可预期的财产性收入，这是一个必然趋势。
（作者为北京大学中国地方政府研究院院长）
